L’Union européenne doit donner une nouvelle cohérence à sa politique d’élargissement

Depuis le lancement de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1952, l’élargissement est constitutif du projet européen. En à peine 50 ans, de l’« Europe des Six » à l’« Europe des Vingt-Sept », une autre Europe a vu le jour et l’Union a changé d’échelle. Tant sur le plan géopolitique que culturel, il s’agit d’une ouverture sans précédent qui invite à penser l’Europe autrement. Malheureusement, force est de constater que l’UE laisse les Balkans occidentaux sur le bas-côté...

Les priorités de l’UE

La situation est pour le moins paradoxale : bien plus qu’en 1991 (lors de la dissolution guerrière de la Yougoslavie), l’Union dispose aujourd’hui de stratégies, de concepts, d’instruments et de moyens pour « aider » les Balkans occidentaux à rejoindre l’Europe — ce qu’elle clame du reste haut et fort. Mais la volonté politique semble s’être volatilisée. Du reste, les priorités sont ailleurs : la simultanéité de la mise en œuvre du traité de Lisbonne ainsi que l’entrée en fonction à la fois d’une nouvelle Commission et d’un nouveau Parlement prennent bien plus de temps et d’énergie que prévu. La seule mise en place du Service européen d’action extérieure (SEAE) — soit le ministère des Affaires étrangères commun, devant compter quelque 3.000 diplomates — s’avère fort problématique et suscite déjà de multiples convoitises et polémiques. Dans un tel contexte, les problèmes non résolus dans les Balkans, notamment en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, passent au second plan. Autre priorité de l’Union : la crise économique — qui frappe de plein fouet des pays membres à part entière de l’Union, non seulement la Grèce et l’Espagne, mais aussi des membres fondateurs comme l’Italie, la France et l’Allemagne — s’impose dans l’immédiat comme prioritaire, ceci au détriment d’un nouvel élargissement.

Un point retient plus particulièrement notre attention. Malgré la conditionnalité de l’UE exigeant une coopération régionale, force est de constater que la stratégie d’intégration au cas par cas (et en fonction des mérites respectifs), se révèle contre-productive et contradictoire. Non seulement chaque pays candidat a sa propre stratégie — on est bien loin de la dynamique créée par le groupe de Visegrad —, mais les problèmes bilatéraux entre pays membres et pays candidats (Slovénie-Croatie ; Grèce-Macédoine) bloquent de facto le processus d’intégration. Alors que celui-ci est censé rapprocher les pays membres et non (encore) membres — qui sont de plus, dans le cas présent, voisins —, on constate le contraire. À cela vient s’ajouter ce qu’on peut aisément anticiper : une fois la Croatie et/ou la Serbie devenues membres, quels seront les problèmes pour les pays « d’après » (Monténégro, Bosnie-Herzégovine et Kosovo). Ceci montre les limites de la stratégie choisie : alors qu’une approche réellement régionale renforcée par une adhésion simultanée permettrait une dynamique innovante, exigeant non seulement une réelle coopération mais aussi la solution des problèmes que posent l’intégrité de la Bosnie-Herzégovine et le statut du Kosovo, l’option choisie s’avère peu crédible au regard des critères mêmes formulés par la Commission.

Il faut révolutionner le processus d’élargissement

À l’évidence, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ne relance pas le processus d’élargissement. Il semble pourtant indispensable de donner un nouvel élan à l’intégration européenne des Balkans occidentaux et de repenser non seulement le mode mais aussi certains instruments de la politique d’élargissement de l’Union. Il importe tout d’abord de reprendre l’initiative et de donner un signal politique fort. À cette fin, il reviendrait au Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité d’organiser un sommet sur le modèle du sommet de Thessalonique de 2003. Un « Thessalonique II » aurait pour objectifs d’aborder et de résoudre les problèmes bilatéraux entravant les négociations d’adhésion, de convenir d’un plan d’action afin de faire face à la crise économique, et de relancer le processus d’intégration dans le cadre d’une coopération régionale renforcée. Un tel sommet permettrait également de discuter des questions encore en souffrance dans l’espace post-yougoslave : le statut du Kosovo et l’intégrité territoriale, la fin du protectorat et la nécessaire réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine.

Afin de dynamiser le processus d’intégration, la Commission devrait accélérer la ratification de l’Accord de stabilisation et d’association (ASA) pour la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie. Ceci permettrait à ces pays de recevoir en même temps le statut de pays candidats à l’Union. Il reviendrait ensuite à la Commission d’ouvrir simultanément les négociations en vue de l’adhésion avec les pays sus-mentionnées ainsi que l’Albanie et la Macédoine. L’Union donnerait ainsi plus de cohérence au processus d’adhésion, liant de manière crédible conditionnalité et coopération régionale, tout en continuant d’évaluer chaque candidat en fonction de ses propres mérites. Concernant la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo, la Commission devra adapter sa conditionnalité en ciblant les compétences relevant de la construction d’un État membre.

Bien évidemment, le Kosovo est un cas à part. Si la question de son statut doit être discutée dans le cadre d’une conférence régionale du type « Thessalonique II », il importe d’éviter de reproduire le précédent de Chypre. Il n’en demeure pas moins que le Kosovo devra appliquer de nombreuses réformes avant que la Commission puisse ouvrir des négociations d’adhésion. Le Kosovo sera aussi confronté au fait que tous les pays membres de l’Union ne le reconnaissent pas. La Turquie constitue à cet égard un précédent : le fait que tous les pays membres de l’Union ne soient pas en faveur de l’adhésion de ce pays ne l’empêche pas d’être engagé dans le processus de négociations.

Alors que la crise économique touche de plein fouet plusieurs pays membres, il est difficile de proposer l’affectation de nouvelles de ressources financières à l’intégration des Balkans occidentaux. On peut cependant songer à la réaffectation de moyens existants : les jumelages et programmes de coopération régionale peuvent très certainement contribuer à la consolidation du processus d’adhésion. Les stratégies — ainsi qu’en partie les moyens — de la Politique de cohésion territoriale pourraient ainsi contribuer de façon décisive à un tel processus qui s’en trouverait significativement renforcé. L’Union en sortirait grandie : non seulement elle rendrait possible un nouvel élargissement, mais elle renforcerait les synergies et coopérations effectives entre les différentes agences de l’Union.

L’intégration des Balkans occidentaux se passe dans un environnement non seulement fragilisé par la crise économique mondiale, mais aussi plus imprévisible étant donné que les « règles du jeu » sont évolutives. Il faut donc octroyer aux processus de restructuration et de développement qu’exige l’introduction de l’acquis, une marge de manœuvre significativement plus grande. Il ne s’agit point d’introduire une adhésion à la carte, et encore moins au rabais, mais bel et bien d’imaginer un dispositif à la fois plus souple et réactif, plus innovant aussi. Une telle approche donnerait à la notion de partenariat tout son sens. Elle impliquerait plus fortement les collectivités locales et régionales qui se sentent trop souvent exclues du processus d’européanisation. La conjonction de la crise économique et d’une « Europe à 27 » exigent une adaptation de l’acquis permettant aux nouveaux candidats un réel processus d’appropriation : ces pays devraient donc disposer d’un espace de développement et d’adaptation autonome plus grand. Ceci rendrait l’intégration plus attractive et permettrait de mobiliser en lieu et place d’une seule élite des segments plus larges de la société.

«Thessalonique II» devrait donc révolutionner le dispositif d’adhésion. Il ne s’agit pas seulement de confirmer la « perspective européenne » des Balkans occidentaux, mais de repenser les mécanismes de l’Union de manière à ce qu’ils répondent aux défis du XXIe siècle.

Christophe Solioz
Le Courrier des Balkans

[1] Extrait d’un article qui sera publié dans l’ouvrage en cours de publication : Christophe Solioz, Rhapsodies balkaniques : essais d’engagement (1992-2010), Paris, L’Harmattan, juin 2010.